全国城镇化工作会议召开在即，媒体披露，会议将通过一份城镇化发展规划(以下简称《规划》)，对未来10年的城镇化发展作出战略部署，而农民工的市民化将是其首要任务。

　　日前，国家发改委发展规划司官员向南都记者透露，《规划》将全面取消小城镇落户限制，对小城镇来说，除了就业、居住外，不再设社保年限。同时提出建立农民工市民化成本分担机制，在政府、企业和个人三者间分担成本，个人需承担社保和住房的私人成本。此外，对于公共成本的分担，中央政府重点承担跨省农民工市民化的成本，省级政府重点承担省内跨市县农民工市民化的成本。

　　郑州：降低门槛3年入户77万人

　　1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布实施，首次明确将居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，对人口自由流动实行限制和政府管制。这种情况一致持续到1984年才有所松动，当年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，首次允许农民以“自理口粮”的方式到集镇落户。

　　近30年来，户籍制度一直以渐进稳妥的方式进行着微调，并于2001年全面放开了小城镇落户限制，但一些关键问题因缺少全局部署而长期得不到解决。

　　2001年起，郑州市开启了当时号称“最彻底户籍改革”的尝试，大大降低了入户条件。短短3年内，郑州新增外来人口和原住人口机械迁移近77万，造成城市公共资源告急，改革于2004年8月被紧急“叫停”。据了解，郑州3年内增加的学龄人口多达16万，完全超出教育资源的承载能力。

　　“仅小城镇放开解决不了大问题”

　　户籍制度改革不是简单地将“农村户口”转变为“城市户口”，必须有教育、就业、城市建设等公共资源的准备，涉及财税体制等领域改革。北京大学社会学系教授陆杰华告诉记者，郑州经验还仅限于一省之内，数量巨大的人口跨省流动则是更大的挑战。户籍制度改革依靠某个部门是不现实的，需要国家发改委、公安部、财政部等多个部门配合。他认为，户籍改革的权限应当在中央，先行改革财政转移支付以及财税体制，地方应按照规定的路线图和时间表推进，而目前“缺少国家的顶层设计”。

　　随着2011年国务院发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，小城镇的户籍政策全面放开。但发改委发展改革司官员告诉南都记者，“如果户籍制度放开仅仅是在小城镇的话，是解决不了大问题的，大中城市也都需要放松、放宽户籍制度”，这也正是接下来户籍制度改革的攻坚目标。

　　发改委官员称，放开落户的政策指导原则是：全面取消小城镇落户限制，有序放开中小城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理控制特大城市和超大城市人口规模。他表示，“对小城镇来说，除了就业、居住外，不要再设社保年限。大城市可以设置社保年限，但国家应该设置年限的最高标准。只有特大城市、超大城市可以设立阶梯式通道。”

　　居住证领取将无门槛

　　对城镇化背景下的户籍制度改革作出“顶层设计”，是即将召开的全国城镇化工作会议的主题之一。据悉，发改委已经制定出《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》，当中确定了户籍改革的基本思路及配套措施。

　　早在今年2月国务院批转的《深化收入分配制度改革若干意见的通知》中就明确，将实施全国统一的居住证制度。发改委发展规划司官员透露，全国统一的居住证制度实施后，迁移人口可享受的公共服务与其居住年限挂钩，而与户籍相脱离，同时取消领取的门槛，即“领取无门槛，服务有差异”。

　　对此，中国政法大学行政法学教授解志勇认为，户籍制度改革，应该使城乡户口的“附加值”趋于平等，保障流动人口转变身份后的利益和待遇，逐渐消解以往城乡二元结构体制形成的歧视。他同时认为，以工作年限、纳税额等经济贡献规定申领资格可以接受，但应尽可能公平公正地提供同等待遇。

　　目前，居住证制度已经在北京、广州、大连、太原、上海等十多个城市施行，但北京等地的居住证往往有着过高的申领门槛。5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定今年将出台《居住证管理办法》，分类推进户籍制度改革。专家预计，居住证具体管理办法将分类明确申领门槛。

　　陆杰华表示，在北京等城市，居住证还是会有一定的年限或条件限制，制度出来后短期来说，受益人群不会太多，但至少给了流动人口一个希望。在他看来，问题在于确定提供哪些公共服务，需要有一个指标体系和细节方案，比如通过工作年限、个税缴纳年限划杠，规定不同等级享受不同的公共服务。

　　焦点

　　哪些公共服务将均等化?

　　事实上，2001年以来的12年间，户籍制度没有实质性突破。发改委发展改革司官员称，中国7.1亿的城镇人口中包含2.3亿的农民工，“他们已经成为产业工人，但却不能享受城市的公共服务”，由此导致的群体性对抗事件越来越突出，农民工市民化已经成为城镇化过程中的“首要大问题”。

　　因此，提供公共服务的内容和实施步骤，就成为农民工市民化过程首先要确定的问题。发改委官员解释，农民工现在面临的最大问题是三个：住房、子女教育和养老医疗等社保。

　　在住房方面，除提出将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系外，《规划》还提出一些“特色方案”，如在农民工集中的开发区和工业园区建设公共租赁住房，鼓励企业建设员工集体宿舍，同时探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建立公租房性质的农民工公寓。

　　在义务教育方面，《规划》提出，将农民工子女义务教育纳入城市政府财政保障范畴，保证其在输入地、在公办学校平等接受义务教育，并探索“教育券”等政府购买服务方式，支持民办学校提供免费义务教育。而在输入地平等参加中考、高考的权利也将“基本实现”。

　　对于农民工基本养老和医疗保险，发改委官员透露，目前的解决方案是全面实施社会保障“一卡通”工程，推动农民工与城镇职工平等参保。该官员透露，“十二五”期间，“一卡通要推出8亿张，到‘十三五’实现全覆盖”，而其申领仍“与居住年限挂钩”。

　　钱从哪里来?

　　应对如此严峻挑战，最大的问题是：钱从哪里来?据国务院发展研究中心测算，一个农民工市民化的成本为8万元，1.6亿农民工市民化成本超过1.8万亿。对此，《规划》提出要建立农民工市民化成本分担机制。

　　据发改委官员透露，在政府、企业和个人的成本分担方面，政府承担农民工市民化在义务教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房以及公用设施等方面的公共成本。企业需保证农民工工资正常增长，缴纳社保费用，并利用自有土地建设农民工集体宿舍。个人则需承担社保和住房的私人成本。

　　此外，对于公共成本的分担，中央政府重点承担跨省农民工市民化的公用成本，按照常住人口规模安排财政转移支付。省级政府重点承担省内跨市县农民工市民化的公共成本，按照推进基本公共服务均等化要求安排省以下财政转移支付。城市政府承担城市建设运营成本行业基本公用服务支出。